מגבלות תחולת חוקי ההקפאה על חיובי הארנונה

פס"ד שניתן לאחרונה בבית המשפט העליון בענין עע"מ  867/11 ו- עע"מ  869/11, עירית ת"א נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ ואח', חולל מפנה בהלכה שהיתה נוהגת עד לאחרונה ולפיה חריגת צו הארנונה מחוקי ההקפאה החלים על דיני הארנונה תביא לבטלותה. בית המשפט העליון קבע כי כפועל יוצא ממאפייניה הייחודיים של חקיקת ההקפאה, פגמים שנפלו בצווי ארנונה במחצית שנות השמונים ואילך שורשרו לצווי ארנונה שנחקקו בשנים הבאות. מצב דברים זה מעורר קשיים ניכרים. הכלי המתאים להתמודדות עם קשיים אלה הוא דוקטרינת השיהוי המנהלי; בית המשפט קבע חזקה ולפיה עתירה מנהלית המכוונת לפגם משורשר שנפל בצו ארנונה המוגשת בחלוף 7 שנים ממועד התקנת הצו הפגום, לוקה בשיהוי אובייקטיבי המביא לדחיית העתירה. חזקה זו ניתנת לסתירה במקרים מתאימים.

כרקע לדברים ראוי להקדים מהו סמכותה של רשות מקומית להטיל חיובי ארנונה ומהן מיגבלות ההקפאה שנקבעו בחוק:
סמכות המועצה להטיל חיובי ארנונה

סמכותה של מועצה להטיל ארנונה על נכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין מעוגנת בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג- 1992 (להלן: "חוק ההסדרים"), שהחליף את ההסדר הנורמטיבי הקודם בפקודת העיריות.

הסעיפים הרלוונטים לענייננו קובעים כי:

"8.  (א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים     שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.
 (ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב     שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית.

9. (א) השרים יקבעו בתקנות סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה  הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים,  וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית, וכן רשאים הם לקבוע יחס  בין הסכומים אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים. הסכומים המירביים  והמזעריים יעודכנו לכל שנת כספים בהתאם לכללים שיקבעו בתקנות".
חוק ההסדרים מורה בסעיף 8(א) לסווג נכסים לצורך חישוב ארנונה, לפי קריטריונים של סוג הנכס, שימושו ומקומו.
מתוקף חוק ההסדרים הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) תשס"ז-2007 (להלן:"תקנות ההסדרים"), הקובעות בין היתר רשימה כללית של סוגי נכסים, וטווח שיעורי הארנונה המותרים לגבי כל סוג.

דיני ההקפאה החלים על חיובי הארנונה

בכפוף לעקרונות הכלליים של המשפט המינהלי, היו הרשויות המקומיות מוסמכות - עד לשנת 1985 - לקבוע את שיעור הארנונה בתחומן ללא כל הגבלה. באותה שנה החליט המחוקק לשנות את המצב המשפטי באמצעות חקיקת "הוראות ההקפאה". הוראות אלו באו לעולם במסגרת התוכנית הכלכלית לייצוב משק המדינה ולדיכוי האינפלציה הגבוהה ששררה במשק הישראלי (בתחילת שנות השמונים), שהגיעה לרמה של מאות אחוזים לשנה. דיכוי האינפלציה היה מלווה במאמץ חקיקתי רחב היקף.

בחודש פברואר 1985 קיבלה הכנסת את החוק לייצוב המשק, תשמ"ה-1985. החוק קבע בסעיף 10(א) שבו, כחלק מתוכנית מוסכמת בין הגורמים הכלכליים המרכזיים במשק להקפאה כללית של המחירים, כי יוקפאו המסים, ההיטלים ותשלומי האגרה המשתלמים לאוצר המדינה, לרשויות המקומיות ולתאגידים שהוקמו על-פי דין. חוק זה היה הראשון מבין חוקים נוספים שחוקקו מתוך מטרה דומה של ייצוב המשק הישראלי.

(להרחבה בעניין ההיסטוריה החקיקתית של דיני ההקפאה ר': רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה ואח' פ"ד נז (2) 481, 488 - 490; ע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק פ"ד נז (3) 337, 342 - 346; להיסטוריה החקיקתית של הטלת הארנונה במועצות המקומיות והאזוריות עובר לחקיקת דיני ההקפאה ר': רוסטוביץ, ארנונה עירונית, הוצאת אוריאן, התשס"א - 2001, ספר ראשון בעמ' 409).

מאז שנת 1985 ואילך, במסגרת המדיניות לייצוב המשק, הגביל המחוקק את שיקול הדעת אותו הקנה בעבר לרשויות המקומיות לקבוע את שיעורי הארנונה ואת מידת העלאתה משנה לשנה והסמיך את שרי הפנים והאוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת לקבוע את שיעור עדכונם השנתי של תעריפי הארנונה (סכומים מזעריים ומירביים כמפורט להלן).

את מטרתו זו השיג המחוקק ע"י חקיקתם של חוקי הסדרים במשק המדינה, אותם חוקק מדי שנה, בסמוך למועד העברת תקציב המדינה ובחקיקת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג - 1992, בו נקבע כי שיעור עדכון דמי הארנונה יקבע בתקנות שיפורסמו מדי שנה.

דברי ההסבר שנלוו להצעת חוק הסדרים (ראו ה"ח תשנ"ג, בעמ' 9) קובעים כי:

"על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן יקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים".

ברע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, התייחס בית המשפט לתכלית והרציונאל העומד בבסיס חקיקת ההקפאה:

"בבסיס הוראות ההקפאה עמד רצונו של המחוקק לרסן את הרשויות המקומיות, שנהגו להעלות בכל שנה ושנה את תעריפי הארנונה בשיעורים גבוהים, וזאת על מנת לכסות את גרעונותיהן (ר' לדוגמה: ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, בפסקה 3; עניין בזק, בפסקה 8; עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, בפסקה 8). בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים בשנת 1992 (ה"ח, עמ' 8) מוסבר כי העלאות אלו השפיעו באופן ישיר על מדד המחירים לצרכן ופגעו ברווחיות המגזר היצרני. כחלק ממאמציו של המחוקק לבלום את האינפלציה הדוהרת ולייצב את המשק נחקקו הוראות ההקפאה הראשונות בפברואר 1985, בהן הוגבלו סמכויותיהן של הרשויות המקומיות לקבוע תעריפי ארנונה (ר' עניין שקם, בפסקה 7)."

הפסיקה דחתה בעבר נסיונות של רשויות מקומיות "להערים" על חוקי ההקפאה בדרכים שונות כגון באמצעות שינוי שיטת מדידת השטח או החלת התעריף המוקפא על נכסים חדשים וכיוצא באלה שיטות של הערמה.

כך לדגומא, בית המשפט קבע בנושא זה קביעה נחרצת בעע"מ 8635/05 עיריית יבנה נ' רונית ארנפרוינד כהן ואח', אשר שוללת בתוקף את זכותה של העירייה לשנות את שיטת החישוב לשם קביעת ארנונה. 

גם נקבע כי כל הצווים שהוציאה המערערת בפסק הדין שלעיל הוצאו בחוסר סמכות ודינם להיות בטלים מעיקרם:
"זאת ועוד, משנקבעה על ידי רשות מקומית בשנת מס פלונית שיטת חישוב כאמור, אין היא רשאית לשנותה בשנה שלאחר מכן, נוכח ההגבלה המוטלת עליה לעניין זה בתקנה 2(ב) לתקנות הארנונה, שנוסחה פורט לעיל. הגבלה זו, המוטלת על הרשויות המקומיות בכל שנה מחדש החל משנת 1993, מבקשת לשמר את שיטת החישוב שקבעה כל רשות ולמנוע העלאות עקיפות של תעריפי הארנונה באמצעות חישוב שונה של שטח הנכס (ראו: רוסטוביץ, ארנונה עירונית, 478-477; פרשת יעקובוביץ, פיסקה 10). ההגבלה האמורה רוככה עם זאת בשנת 1994 משנתווספה לתקנה 2(ב) הוראת הסיפא המאפשרת שינוי מקום שבו "נתגלתה טעות בחישוב השטח" ובשנת 1995 נתווספה להוראה זו הבהרה לפיה ניתן לתקן טעות שנפלה בחישוב השטח "שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה" (ראו רוסטוביץ, ארנונה עירונית, 479).

ברע"א  3784/00  שקם נ' עירית חיפה (להלן: "פס"ד שקם") קבע בית המשפט העליון מפי כב' השופט ריבלין מפורשות, כי הוראות ההקפאה חלות גם על נכסים חדשים, כדי לרסן את הרשויות המקומיות וכי אין לשנות  את הוראות אלה במישרין או בעקיפין כדלקמן:

"ריסון זה יוכל להתממש בפועל רק אם תחולתן של הוראות ההקפאה לא תוגבל לנכסים שהיו קיימים "בשנה שעברה". בפועל, נקודת ההשוואה, לעניין ההקפאה, מצויה במצב הדברים שקדם להקפאה הראשונה משנת 1986. נטילת נכס מסוים והוצאתו מגדר הסיווג ה"מוקפא" - בין בדרך של העברתו לתוך סיווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר, ובין בדרך של יצירת סיווג חדש ששיעורו גבוה יותר - מסכלת את תכלית הוראות ההקפאה. הוראות ההקפאה חלות על כל נכס - בין שמדובר בנכס מן "השנה שעברה" ובין שמדובר בנכס "חדש" -שהיה ניתן לסווגו קודם לחקיקת הוראת ההקפאה הראשונה על-פי אחד מן הקריטריונים שהיו קיימים אז. בלשון אחרת, תעריפי הארנונה שנקבעו לשנת הכספים 1985 הפכו במצוות המחוקק לאמת-המידה לקביעת תעריפי הארנונה החלים עד היום על כל נכס החב במס - "ישן" ו"חדש" כאחד - ואין לשנות מהוראת ההקפאה במישרין או בעקיפין, לבד מן התוספות שנקבעו מדי שנה בשנה בחיקוקים השונים, ולבד מכל תוספת מיוחדת שתאושר על-ידי שר הפנים ושר האוצר."

בעת"מ 54821-10-10 מרכז מכרזים (נירם) 1996 בע"מ נ' עיריית חולון - מנהל הארנונה (פורסם בנבו ב-22.11.2011) (להלן:"פסק דין מכרזים") נקבע כי:

"המקרים בפסיקה בהם נקבע כי יש לרשות סמכות לבצע שינוי בסיווג נכס מבלי לקבל את אישור השרים עסקו, בעיקר בשינוי סיווג של נכס ספציפי יחיד, או נכסים שבבעלות חברה יחידה, בגילוי טעות בסיווג בהתאם לבדיקות מעשיות בנכס כשהשינוי נעשה בסמוך למועד גילוי הטעות ובמקרים בהם דובר בטעות במדידת שטח הנכס, ובשינוי שימוש שנעשה בפועל. הרציונאל שהוכר בפסיקה כמאפשר תיקון טעות סיווג על ידי הרשות, ללא קבלת אישור השרים, הוא, בין היתר, שלא סביר כי טעות או מחדל יונצחו לנוכח תקנות הארנונה, שכן תוצאה מסוג זה תגרום לחוסר שוויון בין משלמי הארנונה".
וכן –
  "אני סבור כי בעניינו, אין מדובר בתיקון טעות שנתגלתה בסמוך למועד ביצוע השינוי, ואין מדובר בשינוי סיווג ספציפי. מדובר בשינוי סיווג של כלל העסקים (15 במספר כעולה מהעתירה) העושים שימוש זהה בנכסים אשר ברשותם בתחומי המשיבה. לא נטען כי מי מ- 15 הנכסים הללו, ובפרט בענייננו העותר, ביצעו שינוי בשימוש שנעשה. קרי, השימוש היה מוכר וידוע גם בשנת המס שקדמה. שינוי סוג הנכסים באופן גורף בשטח השיפוט של המשיבה מהווה שינוי רוחבי המהווה שינוי מדיניות שיש בו מעבר לביצוע גביית מס אמת ומניעת אפליה לכאורה, אלא שינוי מעין חקיקתי בכל הנוגע להגדרת כלל הנכסים והעסקים העושים שימוש זהה לשימוש שנעשה בנכס העותרת בתחומי המשיבה. שינוי זה יש לעשות באישור השרים בהתאם לתקנות."

בפסק דין מכרזים הסתמכה עיריית חולון על פסקי דין קודמים שניתנו מספר שנים עובר לשינוי הסיווג שנעשה על ידה, כפי שנהגה עיריית תל אביב, ועל כך נאמר בפסק הדין:

"עוד טוענת המשיבה כי השינוי נעשה בעקבות ע"א 10977/03 דור אנרגיה 1988 בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם 03.11.04) וכן ע"א 1666/04 הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ' מועצה מקומית משגב (לא פורסם 03.09.2006) שלאחריהם גילתה היא את הטעות שבסיווג ועמדה על הסיווג הנכון לנכס נושא העתירה. לא ניתן לקבל טענה זו. המאוחר שבפסקי הדין ניתן בשנת 2006 ואילו שינוי הסיווג נעשה לראשונה באמצע שנת 2010 (נספח "א" לעתירה), קרי כארבע שנים לאחר מועד מתן פסק הדין. למרות טענות חוזרות של העותרת בעניין זה, בחרה המשיבה להתעלם מהטענה ולא העלתה כל הסבר לפער הזמנים ולאיחור בתיקון הטעות לכאורה. על כן לא נראה כי מדבר בתיקון טעות אלא בשינוי מדיניות שנעשה לאחר מחשבה.

כאמור השינוי גם לא נעשה לגבי נכס ספציפי אלא לגבי כל הנכסים בעלי אופי ושימוש זהה (סעיף 3 נספח "ד" לעתירה) ומבלי שנשתנה במי מהם השימוש במהלך התקופה הסמוכה לשינוי. קרי, המשיבה, במעשה מעין חקיקתי, החליטה לתת פרשנות חדשה לשימוש ידוע ומוכר שנעשה בכל הנכסים בתחומיה מבלי לקבל את אישור השרים ובניגוד לתקנות."

 פס"ד אי.בי.סי – הגבלת תחולת דיני ההקפאה
בפס"ד אי.בי.סי שניתן בשלהי שנת 2014, חל מיפנה כאמור בתחולה של דיני ההקפאה על חיובי הארנונה, בכך שבית המשפט קבע לראשונה חזקת השיהוי האובייקטיבי על בסיס דוקטרינת השיהוי המינהלי. בית המשפט קבע כי חזקה היא שעתירה מנהלית המכוונת לפגם משורשר שנפל בצו ארנונה המוגשת בחלוף 7 שנים ממועד התקנת הצו הפגום, לוקה בשיהוי אובייקטיבי המביא לדחיית העתירה. עם זאת, חזקה זו ניתנת לסתירה במקרים מתאימים.

לבימ"ש לעניינים מנהליים הוגשו שתי עתירות שכוונו לפגמים נטענים שנפלו בצווי ארנונה שהתקינה מועצת עיריית ת"א-יפו. נטען בהן כי בסעיפים מסוימים של צו הארנונה שונתה שיטת החישוב לצורך חיוב בארנונה; כי השינויים שבוצעו חייבו את אישור שר הפנים ושר האוצר לפי חקיקת ההקפאה ואלה לא ניתנו. על כן, לפי הנטען, השינויים נעשו בחוסר סמכות, הם בטלים ולא ניתן לחייב את המשיבות בתשלום ארנונה מכוחם. העתירות התקבלו, ומכאן הערעורים. העירייה העלתה טענת שיהוי.

ביהמ"ש העליון (בהרכב של חמישה שופטים) קיבל את הערעורים בקובעו:
חקיקת ההקפאה הקפיאה את חקיקת הארנונה שהייתה בתוקף בשנת 1985, וקבעה מדי שנה תעריף מרבי שנגזר מתעריפי הארנונה שהוטלו כדין בצו של השנה הקודמת. הואיל וצו ארנונה של שנה פלונית נגזר מהתעריף שהגיע כדין בשנת המס הקודמת, אזי פגם שנפל בצו של השנה הקודמת – כגון העלאת תעריף שלא קיבלה את אישור השרים (כשניתן היה לקבלו) – "שורשר" לצו הארנונה של השנה העוקבת ו"הכתים" גם אותו. כפועל יוצא, פגמים שנפלו בצווי ארנונה במחצית שנות השמונים ואילך שורשרו לצווי ארנונה שנחקקו בשנים העוקבות, לרבות צווים מהשנים האחרונות. מצב דברים זה מעורר קשיים ניכרים. הכלי המתאים להתמודדות עם קשיים אלה הוא דוקטרינת השיהוי המנהלי. 

דוקטרינת השיהוי המנהלי מקנה לביהמ"ש שיקול דעת לשקול את מכלול נסיבות העניין ולהחליט אם הכף נוטה להידרש לעתירה שלא הוגשה בסמוך לאחר מתן ההחלטה המנהלית. משהוגשה עתירה, יבחן ביהמ"ש – בבחינה דו-שלבית – את שלושת רכיבי השיהוי: שני הרכיבים הראשונים הם שיהוי סובייקטיבי ושיהוי אובייקטיבי. השיהוי המנהלי מבקש לאזן בין זכות של הפרט לבין אינטרס הציבור. לאחר שנבחנו רכיבים אלה וניתן להם משקל, יש לאזנם מול השיקולים הנוגדים ולקבוע אם ראוי להידרש לעתירה חרף השיהוי שדבק בה. בשלב זה ייבחן הרכיב השלישי – אינטרס ההגנה על שלטון החוק. רכיב זה עניינו לא רק באינטרסים של בעלי הדין וזכות הגישה לערכאות, אלא גם באינטרס הציבור ועקרונות היסוד של שלטון החוק. המשקל שייוחס לרכיב זה משתנה בהתאם למכלול נסיבות העניין. 

דוקטרינת השיהוי וחקיקת ההקפאה; באשר לשיהוי הסובייקטיבי – נוכח ההשלכה הרחבה שעלולה להיות לטענה לפגם משורשר על התקציב השנתי של רשות מקומית, העותר נדרש להגיש את העתירה בהקדם האפשרי לאחר שידע או שהיה עליו לדעת על הפגם, בכפוף לחובה למצות הליכים. מקום בו עתירה מכוונת רק לצו ארנונה עתידי – על העותר ליידע את הרשות בדבר כוונתו להגיש את העתירה, ולעשות כן מיד לאחר שהצו נחקק. בשאלה מה המועד בו נדרש העותר להגיש את העתירה יש לבחון את מכלול נסיבות העניין ובהן אם העתירה הוגשה זמן סביר לאחר שהיה על העותר לגלות את העובדות הרלוונטיות; מה הן הסיבות שבעטיין חל עיכוב; והאם לעותר הייתה שליטה על סיבות אלה. 

מכאן לשיקול העיקרי והמשמעותי – השיהוי האובייקטיבי. לקביעה לפיה צו ארנונה עדכני אינו חוקי עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת על תפקודן של הרשויות הן ביחס לעבר הן ביחס לעתיד. באשר לעבר, קביעה כאמור מזמינה מאליה גל של תביעות אזרחיות להשבת סכומים שנגבו שלא כדין. באשר לעתיד, מאחר ויכולתן של הרשויות להעלות את תעריפי הארנונה בעצמן ובהתאם לצרכיהן מוגבלת כפועל יוצא של חקיקת ההקפאה, הרי שקביעה כי צו ארנונה הותקן בחוסר סמכות לא תאפשר לרשויות לגבות את המס הדרוש להספקת השירותים המוניציפאליים עליהם הן אמונות. מדובר בפגיעה משמעותית וניכרת באינטרס ההסתמכות של הרשויות המקומיות. הפגיעה בתושבים במצב כזה ברורה. 

קשיים אלה מועצמים נוכח אופיים הלוקאלי והפרטני של ההסדרים הקבועים בצווי הארנונה. קושי נוסף, המגביר את היקף ההתדיינויות הפוטנציאלי, טמון בכך שאף שחקיקת ההקפאה הגבילה את הרשויות המקומיות בהעלאת תעריפי הארנונה, היא התירה להן לשנות את נוסחם של הצווים, ובלבד שהשינוי אך מבהיר את הצו המוקפא. השאלה אם שינוי בנוסח הצו מבהיר או לחלופין משנה אותו באופן מהותי אינה פשוטה למענה, ומוכרעת לאחר התדיינות משפטית ארוכה. יתר על כן, פסק דין של בימ"ש לעניינים מנהליים בעניין חוקיותו של צו ארנונה אינו מחייב שופט אחר של אותה ערכאה, וקיים חשש להתדיינות כפולות ולהכרעות סותרות. לבסוף, תקיפת צווי ארנונה מהשנים האחרונות על סמך פגמים ישנים מעוררת קשיים ראייתיים מובנים, אשר עלולים לגרום לכך שביהמ"ש ובעלי הדין יידרשו להשקיע משאבים רבים מהרגיל בבירור המחלוקת, ולכך שהתוצאה שתתקבל לא תהיה נכונה. 

את משקלם המצטבר של השיקולים האמורים יש לאזן אל מול השיקול המטה את הכף להידרש לעתירות מסוג זה – הלוא הוא אינטרס ההגנה של שלטון החוק במובנו הרחב. לשם כך יש לבחון את אופי הפגם וחומרתו. לצורך הדיון נניח שעסקינן בצווים שנחקקו בחריגה מחקיקת ההקפאה ועל כן בחוסר סמכות. נקודת המוצא היא שגביית מס בחריגה מסמכות פוגעת בעקרון היסוד של חוקיות המינהל, המושתת על עקרון שלטון החוק. רשות מנהלית אינה מוסמכת לגבות כספים ללא הסמכה מפורשת בדין. מנגד, אף שגביית מס בחוסר סמכות מהווה ברגיל פגם חמור במעשה המינהלי, חשוב להדגיש שפגמים של חוסר סמכות אינם עשויים עור אחד ואינם מצויים באותו מדרג של חומרה. כדי להקנות משקל לאינטרס השמירה על שלטון החוק, יש לעמוד על מאפייניו הקונקרטיים של הפגם. 

בחינת מאפייני עתירות המכוונות לפגמים משורשרים כבענייננו מוליכה למסקנה כי מבין פגמי חוסר הסמכות, פגם מעין זה שנפל לפני שנים רבות מצוי במדרג חומרה יחסית נמוך, ואינטרס הציבור להידרש לו הולך ופוחת ככל שחולפות השנים. כמה טעמים לכך. ראשית, בהיעדר ראיות לסתור, נהנות פעולות הרשות ועובדיה מחזקת כשרות מינהלית. שנית, המתווה המורכב של חקיקת ההקפאה יצר עמימות משפטית רבה. שלישית, הפגם המינהלי שמקורו במעשה בלתי-חוקי של הרשות הוא אירוע חד פעמי (מועד התקנת הצו הפגום). רביעית, המטרות לתמרץ את נציגי הרשות להפיק לקחים ולהשתפר; לעורר דיון ציבורי סביב התנהלות פגומה; ולמנוע פגיעה באמון הציבור – משקלן הולך ופוחת שעה שמדובר בפגמים שאירעו לפני שנים רבות. חמישית, הרשויות המקומיות גבו את הארנונה מדי שנה והשתמשו בה לרווחת התושבים, לרבות אלה שהמס נגבה מהם. שישית, מדובר בפגם שציבור הנפגעים ממנו לא ידע עליו ולא הסתמך על כך שהכסף יושב לו. להבדיל מכך, הרשות הסתמכה על צווים קודמים שלא היה חולק בזמן הרלוונטי על חוקיותם, ועליהם נבנו הצווים החדשים, שנה אחרי שנה. לבסוף, אף שבעיית האינפלציה פסה מן העולם לפני שנים, חקיקת ההקפאה נותרה עמנו ועמה הפגמים המשורשרים שלא ניתן לתקנם. לתיקון פגמים אלה אין דבר וחצי דבר עם תכלית חקיקת ההקפאה. 

בצד דוקטרינת השיהוי עומדים לביהמ"ש כלים נוספים שעשויים, בנסיבות מתאימות, לאזן באופן מידתי בין האינטרסים המתחרים בדרך פוגענית פחות מאשר דחיית עתירה על הסף. כלי מרכזי במישור הסעד הוא דוקטרינת הבטלות היחסית. במישור אחר – תביעת השבה של תשלום חובה שנגבה בחוסר סמכות – הרשות זכאית לטעון טענות הגנה מכוח דיני עשיית עושר לרבות "הגנת התקציב". במישור הייצוגי, נוסף על האפשרות להודיע על חדילה, חוק תובענות ייצוגיות מגביל את תקופת ההשבה ל-24 חודשים שקדמו להגשת בקשת האישור; מקנה לביהמ"ש שק"ד שלא לאשר ניהול תובענה כייצוגית; ומסמיך אותו להתחשב לעניין הסעד בנזק שעלול להיגרם לציבור. לבסוף, תביעה אזרחית להשבה מוגבלת לתקופה של 7 שנים ממועד היווצרות העילה מכוח חוק ההתיישנות. כלים אלה ממתנים את הפגיעה ברשות, שהיא פועל יוצא של חשיפתה לתובענה כספית שתולדתה בפגם משורשר.
האם בנסיבות המיוחדות שנוצרו בעטיה של חקיקת ההקפאה, ניתן להשיג איזון הולם בין השיקולים המתחרים בכלים אחרים, חלף דחיית העתירה כולה מחמת שיהוי בהגשתה? התשובה לכך שלילית. הסעדים האפשריים לא יתנו מענה לעיקר הנזקים שייגרמו לאינטרס הציבור אם ביהמ"ש יידרש לבירור המחלוקת: התדיינות יקרה וממושכת בשאלות שהן נחלת העבר ושאינטרס הציבור בדיון בהן אינו רב. אף לא יתאיין הצורך לברר שאלות שבעובדה הנוגעות לאירועים שקרו לפני שנים רבות ושחלוף הזמן מקשה על בירורן. למעשה, אותם שיקולים המטים את הכף שלא להידרש לתביעות אזרחיות בחלוף שבע שנים ממועד היווצרות העילה בצד רשימת השיקולים הנ"ל, מטים את הכף – בנסיבות החריגות של פגם משורשר רב שנים – שלא להידרש לבירור גופה של המחלוקת אף כשמדובר בפגם מינהלי.

לאור כל האמור לעיל מגיע בית המשפט למסקנה כי האיזון בין השיקולים המתחרים מקים חזקה שלפיה עתירה מינהלית המכוונת לפגם משורשר שנפל בצו ארנונה המוגשת בחלוף 7 שנים ממועד התקנת הצו הפגום לוקה בשיהוי אובייקטיבי המביא לדחיית העתירה. חזקה זו ניתנת לסתירה במקרים מתאימים. הלכה זו תחול הן ביחס לעתירות התוקפות בתקיפה ישירה צווים שנפלו בהם פגמים משורשרים, הן ביחס לתביעות אזרחיות להשבה של סכומים שנגבו שלא כדין מחמת פגם משורשר. 

לפיכך, קיבל בית המשפט את הערעור ודחה את העתירות שהוגשו לבימ"ש קמא בשל שיהוי אובייקטיבי. בית המשפט הגיע למסקנה כי הנזקים שייגרמו ושעלולים להיגרם לאינטרס הציבור אם ביהמ"ש יידרש לעתירות חרף השיהוי שדבק בהן הם בשיעור ניכר, אשר עולה על התועלת שתנבע ממתן סעד, כל סעד. 

המסקנה המעשית העולה מפסה"ד הינה כי תקיפת צווי ארנונה בשל פגם שדבק בהם בחלוף 7 שנים עשויה להידחות. עם זאת חשוב לציין כי בית המשפט קבע במקרה זה רק חזקה של שיהוי אובייקטיבי והשאיר עדיין פתח לשיקול דעת במקרים מתאימים. בית המשפט לא פירט מהם אותם מקרים. ככל הנראה ככל שמדובר בפגם של אי חוקיות חמורה או שיש לה השלכה מהותית על החיוב בארנונה באופן הגורם עוול לציבור רחב של נישומים או במקרים שבהם הפגם היה נסתר ובלתי גלוי לעין באופן שקשה היה לנישום לעמוד על טיבו, או בכל מקרה אחר שבו מאזן האינטרסים בין האינטרס של הציבור לאינטרס הפרט יטה מבחינת שיקולי הצדק לטובת האינטרס הפרטי, יתכן כי החזקה האמורה תהיה ניתנת לסתירה. 

עם זאת יש להסתפק מה יהא הדין במקום שבו הנישום לא תקף את החיוב בדרך תקיפה ישירה של הצו בגין אי חוקיות במסגרת עתירה מינהלית אלא במסגרת טענת הגנה כנגד תביעה אזרחית שהגישה הרשות נגד נישום בגין חיוב בארנונה בטענה כי החיוב אינו חוקי בשל פגם שדבק בו בחלוף תקופה של שבע שנים. לטעמנו, דוקטרינת השיהוי אינה חלה במקרה זה. שכן, דוקטרינת השיהוי המינהלי תקפה אך ורק בדין המינהלי כנגד תקיפה ישירה ואין לה כל מעמד כאשר הנישום מתגונן מול דרישה של הרשות במסגרת טענת הגנה המובססת על אי חוקיות התעריף.

כידוע, על פי דיני ההתיישנות, תובע אינו יכול לתבוע חייב בחלוף 7 שנות התישנות מהמועד שבו נוצרה עילת החיוב. ואולם, אם תובע מגיש תביעה ניתן להעלות במסגרת טענת ההגנה טענת קיזוז על בסיס טענה בגין חוב שהתיישן שכן טענת התיישנות הינה טענה  פרוצדורלית להבדיל מטענה מהותית היעילה כנגד תביעה ישירה אך לא כנגד תביעה עקיפה קרי, במסגרת של טענת הגנה. 

לאור האמור, נראה כי נישום המבקש להתמודד מול חיוב שמקורו בתעריף לא חוקי שנקבע בצו בחלוף תקופה של שבע שנים טוב יעשה אם במקום לתקוף את הצו בתקיפה ישירה בדרך של הגשת עתירה מינהלית ימתין הנישום לתביעת הרשות בגין החיוב ויעלה את טענת אי החוקיות כטענת הגנה. אנו סבורים כי במצב זה ההלכה שנקבעה בענין אי.בי.סי אינה חלה מהטעם עליו עמדנו כאמור. 

 

הירשם לניוזלטר של BDO זיו האפט

 

צור קשר

טלפון: 077-8983350, 077-8983345, 077-8983395

פקס: 077-8983380

מייל: office@ofekmuni.co.il

Please fill out the following form to access the download.